PPP项目模式是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。建筑企业主动参与PPP项目，以市场为导向，尊重市场规律，是建筑行业整体发展和建筑企业转型升级的重要途径。

一、PPP模式的兴起与内涵

（一）PPP模式兴起的缘由

2014年十八届三中全会以来，在中国经济发展进入“新常态”，全面深化改革稳步开展的背景下，为继续推进新型城镇化快速发展、满足基础设施建设需求、提高公共服务供给质量和效率，在政府债务受限的情况下，改变以往以政府及平台公司为主导的投融资模式，改变财力负担沉重、运营效率低下的局面，实现供给侧结构性改革和混合所有制改革，国家密集出台了以政府和社会资本合作（PPP模式）为核心的公共服务供给机制创新的政策指导性文件，推动基础设施领域投融资改革，全面引入社会资本，减缓政府债务规模扩大，“使市场在资源配置中起决定性作用”。

以国发43号文、财政部76号文、发改委2724号文为契机，国家开始大力推广PPP模式。通过预算法的刚性约束和剥离地方平台公司的政府融资职能，开展特许经营、购买服务、股权合作等方式，确立了政府与社会资本的利益共享、风险分担和长期合作的伙伴关系。随后一系列政策法规特别是六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的联合发布，标志着PPP模式的进一步成熟，各部委间的协调能力明显加强，招投标和政府采购的适用范围逐步明确，金融机构融资支持和产业基金引导等方式不断创新，推动财政部试点项目和示范项目库的签约率持续提高，政策落实取得了明显成效。

（二）PPP模式的内涵

1.PPP概念

根据目前财政部主导PPP模式的现状，参照财政部相关文件（财金〔2014〕76号）， PPP模式（Public-Private Partnerships）是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

2. PPP模式分类

目前，市场广泛认可的PPP模式主要分类为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等三种模式。

（1）使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任，适用于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。

（2）可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任，适用于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

（3）政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任，适用于缺乏“使用者付费”基础的非经营性项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

二、建筑企业参与PPP的意义与方式

（一）建筑企业参与PPP的意义

自2014年以来，受地方政府债务规模限制，融资需求增长乏力以及政府基建投资逐步放缓等因素影响，建筑企业不断面临着传统竞争性电力、水利、基础设施等施工总承包项目市场规模大幅萎缩、市场竞争白热化的不利形势。

通过参与PPP项目，建筑企业顺势而为，不仅是响应国家关于推广PPP模式的号召，而且也是适应市场环境变化、坚持市场导向的必然选择。建筑企业实施以资本运作和资产经营为特征的PPP项目，以投资带动施工总承包业务为目标，抢占基础设施投资建设领域，有利于施工合同和经营规模的持续增长，实现投资收益和施工利润的双丰收，有利于提高新形势下公司的核心竞争力，推动公司向更高形态跨越式发展，成为市场波动的平衡者、全产业链的带动者、转型升级的驱动者，实现创造一流综合性建筑企业的战略使命！

（二）建筑企业的参与方式

建筑企业参与PPP项目，需对合法合规性、资金投入保障以及建设施工运营质量等方面进行统筹考虑，依托自身和外部力量，实现参与的全面性和有效性。

1.依托集团平台，加强内部合作

建筑企业特别是地方国企和央企性质的建筑企业，通常采用“集团公司-工程子公司”的组织架构，集团公司具有强大的投融资、规划、设计、施工、运营全产业链一体化的综合能力，作为工程子公司的建筑企业应当依托集团公司提供的发展平台，以属地化、区域化、产业化为目标，在重大战略项目上寻求集团公司的融资、技术和管理能力支持。同时，须加强与集团内单位的密切合作，互通有无，进行内部资源共享，实现共同发展。

2.寻求外部协作，发展战略关系

PPP模式涉及投资融资、法律、税务等多方面因素，项目的成功落地离不开外部企业的沟通与支持，发展和深入双方的合作关系才能优势互补、实现双赢。

金融机构特别是商业银行是PPP项目最重要的资金提供方，其可以通过项目贷款、基金、信托、债券和资产证券化等形式构建多层次的资金供给体系；亦可以通过提供融资顾问、财务顾问等服务，对项目进行前期介入，提前预判项目融资的可行性，从而规避融资风险，提供项目识别筛选作用。

法律和税务机构是PPP项目全过程特别是合同谈判、签订和履行过程中最重要的合法合规控制方，充分利用外聘律所在规划咨询、方案设计、风险管控等方面的专业意见，有助于PPP项目的顺利实施。

区域大型设计建筑企业是PPP项目实施的外部战略合作方，其具有的基础设施设计、建设和运营维护能力不仅有利于项目信息的来源跟踪，有利于区域项目市场开发，更能取长补短，对公司形成实质上的设计、施工、运营全产业链一体化体系，提升公司市场竞争力。

3.创新投资模式，培育运营能力

国内基础设施领域包括高速公路、市政道路、轨道交通、地下综合管廊、供水供暖燃气和污水垃圾处理等诸多领域，不同的领域适用于不同的投资模式或模式组合。例如，高速公路、污水处理厂适用于“使用者付费”或“可行性缺口补助”模式，地下综合管廊、市政道路适用于“政府付费”模式等。

建筑企业要在PPP模式（使用者付费、可行性缺口补助和政府付费）的大框架下，充分创新思路，在具体的操作方式上灵活应用，要利用最小的资金投入，实现最大的施工产值；在效益经营理念的指导下，适当让利，从而扩大市场开发空间。例如，市政道路可以采用政府付费模式中的有限合伙基金方式，项目公司通过引入资金方作为财务投资人，通过成立有限合伙基金的方式筹集项目资本金，以股权形式投入到项目公司，此种方式在PPP模式方兴未艾和探索发展时期，符合当时的政策和市场环境，为PPP发展做出历史性贡献。

另外，建筑企业要从未来PPP项目市场开发的可持续性角度考虑，适当培育项目运营能力，以优质的存量运营管理服务带动新增建设项目。以既有项目为依托，着力提升自身的运营管理能力，提前策划，积累实际经验，协调施工和运营环节，创造运营业绩。建筑企业应当积极寻求具有优秀运营能力和运营业绩的区域大型企业，优势互补，分工明确，可作为战略合作伙伴关系一起致力于区域市场开发。

三、PPP模式的应用——以贵州双龙某市政道路PPP项目为例

建筑企业采用PPP项目模式，要考虑当时的经济形势和历史背景，充分利用政策支持，结合企业自身的特点，实现理论与实际相结合。下面以我公司成功实施的某市政道路PPP项目为典型案例进行阐述分析。

（一）项目背景

贵州双龙航空港经济区某市政道路PPP项目（以下简称“本项目”）是贵州省委、省政府基于打造全省对外开放高端平台的战略部署，围绕年旅客吞吐量近千万人次的4E级国际机场—龙洞堡机场为核心发展航空经济，不断完善空港区域内的基础设施和服务设施，为将双龙航空港经济区建设成为以“内陆开放、创新驱动、生态文明”为特色的高端产业功能聚集区，经贵州双龙航空港经济区管理委员会（以下简称“双龙管委会”）批准，以PPP模式招商引资建设的贵州省重点项目。

（二）项目概况

本项目是贵州双龙航空港经济区快速形成“纵横连接、互通成网”道路框架体系的重要组成部分，是贵州双龙航空港经济区道路网主骨架的重要组成部分，是联结区域内外交通的重要纽带，是打通航空港综合板块、航空港物流板块、航空港制造及航空港高新技术板块之间的快速通道。

（三）合作模式

本项目为公共服务类项目，采用 “政府付费+施工总承包”的PPP模式投资建设。项目公司对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理等全过程负责；建设期结束后由项目实施机构委托政府出资人代表作为本项目政府付费的支付主体按期付费；合作期满项目公司将道路、道路附属设施及相关资料无偿移交。社会资本负责有效资质范围内的施工总承包。

（四）操作方式

1.项目公司成立与资金筹集

首先由政府出资人代表和社会投资人共同出资成立项目公司（直接股权，其构成比例约1:9），然后由政府出资人代表和社会投资人联合金融机构和资管公司共同发起有限合伙基金，由有限合伙基金对项目公司进行增资扩股，确保达到项目资本金的额度要求。其中，项目公司直接股权和有限合伙基金份额均作为项目资本金，其构成比例约1:300；有限合伙基金中，资管公司作为基金管理人，政府出资人代表、社会投资人和金融机构分别认购一定的有限合伙份额；最终政府出资人代表、社会投资人和金融机构在项目资本金的筹措比例约1:9:24；实现项目公司由社会投资人实际控制的基础上，充分发挥财务投资人在资本金筹措中的杠杆放大效应。

项目其余建设资金由项目公司作为主体向金融机构进行贷款融资。经多轮协商，贷款融资有3家银行共同参与，不仅实现了全国性银行和区域性银行的联合，而且实现了无股东担保的银行贷款，真正体现出PPP模式以项目融资的鲜明特点，为市场开辟融资新思路。

2.担保措施

（1）社会投资人对金融机构认购的有限合伙基金份额提供差额补足承诺函。由于该部分项目资本金本应由社会投资人出资，因此出具差额补足承诺函符合市场惯例。

（2）政府出资人代表按70%抵押率提供土地作为担保，担保范围包括社会投资人在项目公司的直接股权和认购的有限合伙基金份额，以及金融机构认购的有限合伙基金份额。根据国家规定，政府部门不得为社会投资人提供任何形式的担保，因此，由政府出资人代表作为市场化企业，以自身信用和资产提供担保，符合政策要求。

（3）贷款融资以政府付费列入财政预算作为增信措施。以往PPP模式未开展之前，贷款融资通常以股东担保融资为主，本项目仅以财政预算作为唯一的贷款增信要求，为市场提供了观念上的重大突破。

3.政府付费

政府付费包括项目全部建设成本和对应的合理回报。

（1）项目全部建设成本包括项目公司直接股权部分、有限合伙基金增资扩股部分和贷款融资部分。其中：

社会投资人认购的有限合伙基金份额在合作期第3至5年末按比例由政府出资人代表进行股权回购；

金融机构认购的有限合伙基金份额在合作期第5至7年末按比例由政府出资人代表进行股权回购；

金融机构的贷款融资部分在合作期第8至10年末按比例由政府出资人代表对项目公司进行付费，并由项目公司偿还贷款；

社会投资人在项目公司的直接股权部分在合作期第10年末由政府出资人代表进行股权回购。

（2）合理回报包括有限合伙基金份额的资金回报和贷款部分的资金回报。

合理回报按季支付；由政府出资人代表对项目公司进行付费，并由项目公司偿还有限合伙基金和贷款银行。

本项目鉴于有限合伙基金的资金成本远大于银行贷款利率，优先支付有限合伙基金不仅契合政府方减少资金成本的要求，也符合社会投资人提前收回资本金的诉求，实现互利共赢的局面。

4.政府支付保障

项目实施机构出具文件明确本项目政府付费所需的全部付费资金纳入财政中长期规划，在每年编制财政预算时从既有财政预算中统筹安排，并严格按照国库集中支付管理规定和合同的执行进度支付政府付费款项。

（五）优势分析

本项目的主要优势是通过融资模式设计，由社会投资人联合政府出资人代表发起设立有限合伙基金对项目公司进行增资扩股，并引入财务投资人认购基金份额补充项目资本金，改变了传统的项目资本金筹集方式，降低了社会投资人资本金投入，实现以最小的资金投入，获取最大的产值收益。

同时，本项目有2家银行参与了投贷联动组合，通过“信贷投放”与“股权投资”相结合的方式，金融机构实现了投资收益和信贷风险的匹配，也有利于项目公司顺利获得贷款。

（六）项目实施情况

1.项目进度

（1）2015年12月，完成实施方案的编制并获得批复。

（2）2016年3月，完成项目采购，签订项目合同，设立项目公司。

（3）2016年4月，完成项目前期全部工作，项目正式开工。

（4）2016年7月，完成有限合伙基金组建，并以增资扩股形式注入项目公司。

（5）2016年9月，完成银行固定资产借款合同签订。

（6）2018年3月，纳入财政部PPP综合信息平台项目管理库（执行阶段）。

（7）2018年7月，完成项目交工验收，进入运营期。

2.投资完成情况

（1）2016年度累计完成投资54%。

（2）2017年度累计完成投资90%。

（3）2018年度累计完成投资100%。

3.项目运营策划

（1）运营维护服务费的来源

根据PPP项目合同约定：运营维护服务费中运营期项目公司管理费按实际结算，运营维护服务费中的其他费用（包括管养、维护等）按实际结算。本项目运营维护费用的来源为政府付费。

（2）运营管理委托协议

本项目为市政道路项目，无使用者付费，根据PPP项目合同，运营管理责任主体为项目公司。本项目交工验收后，拟将运营管理的具体实施工作委托给专业运营养护机构，运营管理费由政府支付给项目公司，再由项目公司支付专业运营养护机构。

（七）项目意义

本项目作为我公司独立自主实施的首个PPP项目，也是整个贵州双龙航空港经济区落地的首个PPP项目。在PPP模式尚属于探索时期，我公司领导多次带领律师、金融、投资等专业团队与政府进行对接，以最快的速度确定了项目的合作模式和融资条件，签订了PPP项目合同，使项目得以快速推进。我公司展现出的全产业链整合能力、融资能力以及工程施工能力，均得到了地方政府的高度肯定，为双方建立了良好的合作基础和互信关系，对我公司带动区域项目群，拓展当地PPP项目市场以及竞争性项目市场起到了积极的引领作用。我公司以不到总投资10%的资本金投入，带动项目全部施工合同额，并在当地建立了市场基础，进而有效实现了投资收益、施工业绩与品牌效益的完美结合，在业界PPP项目中树立了标杆和典范。

四、结论

近年来，建筑行业市场环境快速变革，竞争愈加激烈，作为市场化主体的建筑企业应当尊重市场规律，积极适应国家基建投资模式的转换，主动融入以PPP模式为代表的基础设施领域投融资新机制。随着建筑行业迈入后水电时代，传统的水电建筑企业要积极转换思路，通过提高自身资源整合能力，在发挥传统优势的基础上，依托政策支持，努力开拓PPP基础设施领域的建筑市场。建筑企业应当主动应用PPP模式，以投资带动施工总承包的方式，充分利用PPP项目建安费下浮率较低的特点，进而实现施工产值和施工利润的最大化，为企业的发展提供坚实保障。